2020年6月

目次

1. はじめに　災害廃棄物は「ゴミ」なのか？
2. 民間の災害支援の役割
3. 被災家屋の清掃手順
   1. 家財の運び出し
   2. 土砂等の流入物の除去と畳の搬出
   3. 床下、壁の清掃と乾燥・消毒
4. 災害廃棄物にまつわる課題と提案
   1. 分別周知の課題
   2. 仮置き場における課題
   3. 災害廃棄物から一般ごみへの切り替え時期の課題
   4. 公費解体に関する課題
5. 要となる災害ボランティアセンターと行政との連携
   1. 2018年西日本豪雨　岡山県倉敷市の取り組み

１．はじめに　災害廃棄物は「ゴミ」なのか？

　ある日、大雨が降り続き、瞬く間に河川の水位が上昇し、決壊。被災地では、必ず「まさか・・・」という声を耳にします。「まさか、あんなに大きな堤防が決壊するなんて」、「まさか、ここまで浸水するなんて」、「まさか、こんな高さまで水がくるなんて」。ハザードマップに目を通したことがある人でも、自分自身が被災することを平時から想像することはとても難しいです。そして、被災された方達の生活には、想像以上に身体的・心理的・経済的な負担がのしかかります。その一つが、自宅の再建です。水没した自宅を、取り壊すのか、リフォームなどをして再建するのか、大きな決断を迫られます。

　いずれにしても、混沌とした状況のなかで自宅を片付けなければなりません。作業を始めると、結婚祝いでもらったタンスや家族で長年愛用してきたテーブルと椅子、子どもたちの姿が写ったアルバムなど、さまざまな思い出の品が、無残な形で出てきます。残しておきたいもの、もう使えそうにないものを仕分けしていく作業には、胸を締め付けられます。被災する前は、自分自身の判断で、必要なくなったものを暇乞いし、「ゴミ」として、ごみ捨て場に持っていきます。しかし、被災すると、愛着を持っていたものが、突然、壊され、汚されてしまいます。大切なものであったとしても、自分の意思とは別に、気持ちの整理がつかないまま捨てざるを得ない状況になります。手続き上の災害廃棄物という「ゴミ」は、つい先日まで、もしくは捨てることになったその時でも、大切な「家財」なのです。

　本稿では、浸水によって多くの災害廃棄物が発生する水害の被災地を中心に、民間の災害支援の視点から災害廃棄物にまつわる課題を考えます。

写真1：思い出の品　アルバム

写真2：思い出の品　学ラン
(写真クレジット：上野祥法)

２．民間の災害支援の役割

　1995年、阪神・淡路大震災では、約150万人以上のボランティアが被災地に駆けつけ「ボランティア元年」と言われました。以降、多くの被災地でボランティアが被災者の支援に関わるようになり、ボランティアの受け入れの仕組みも整備されてきました。また、個人のボランティア以外にも、私たちのような災害支援を専門とする団体の活動も活発になってきています。現在では、一般的に被災地域の市区町村にある社会福祉協議会（以下、社協）が、「災害ボランティアセンター（以下、災害VC）」を立ち上げ、ボランティアの受け入れや被災者ニーズとのマッチングを行うことが、主流になっています。これらの民間の支援活動は、特に公的な支援がなかなか行き届かない分野で、重要な役割を果たしています。

　例えば、被災した自宅を再建する際、行政からは被災者生活再建支援法に基づいて、いくばくかの支援金は支給されますが、基本的には持ち主が自分自身や家族または業者に依頼して、家の片付をする必要があります。地域が水没するような水害が発生した場合、家族だけでは濡れてしまった「家財」の運び出しは難しく、業者に頼もうにも長期にわたり順番待ちであったり、高額になってしまいます。高齢者や独居など、元々脆弱性の高い世帯は、さらに厳しい状況におかれます。そこで、特に人手が必要となる被災家屋の清掃活動で、多くのボランティアが活躍することになります。これらの支援は無償で行われるため、被災者にとって経済的に大きな負担軽減になります。身体的にも、家族のみで何日も重労働をせずにすみます。ボランティアはただ清掃を行う人員としてだけではなく、被災された方の喪失感や元気を取り戻すプロセスに寄り添う存在でもあります。もちろん作業効率は重要ですが、汚れていたとしても残しておきたいものかどうか、持ち主に丁寧に確認していきます。なにより、早く自宅での生活が再開できると、避難生活も終えることができます。被災された方達が、元気を取り戻していくことが、長期的にみて、地域や町に活気を取り戻していくことになります。

写真3：災害VC 受付

３．被災家屋の清掃手順

　日本全国で、毎年のように発生しているのが風水害です。記憶の新しいところでは、2019年の台風19号(令和元年東日本台風)は、阿武隈川や千曲川など各地で河川の決壊を引き起こし、全国で9万6千棟以上の家屋被害がありました。2018年には、中国・四国地方で甚大な被害をもたらした西日本豪雨（平成30年7月豪雨）が発生しました。ひとたび大規模な水害が発生すると、地域全体が水没し、各家庭や店舗から大量の災害廃棄物が出されます。

　家が被災し、家財の片づけや家の清掃などで人手が必要になった住民は、まず市区町村の社協が立ち上げた災害VCに問い合わせます。そのニーズ（困りごと）に対して、ボランティアがマッチングされ、資材とともに約束した日に作業に入ります。個人のボランティアでは対応が難しい大工作業や重機を使った作業などは、専門技術を持つ支援団体と連携して活動を行います。床上以上の浸水被害を受けた家屋の清掃活動は、大まかに分けると3段階の工程があります。

１　家財の運び出し

　まずは、濡れてしまった家財を屋外に運びだし、残すものと破棄するものとを選別していきます。家財は、敷地や家の前の道路に出されていきます。家財を運び出さないことには、家の中に入り清掃することも難しいため、被害が収まったすぐ後から、作業がはじまります。そこには、「洗って乾かせば使えるものもあるかもしれない」、「早く家を綺麗な状態にもどしたい」という、はやる気持ちもあります。しかし、初期段階では廃棄物の置き場所や分別方法などが周知されていないことが多く、敷地や道路、公園などに混合状態で積まれている光景をよく目にします。置き場が埋まってしまうと、回収されるまでは家財の搬出ができなくなるため、作業自体が滞ってしまいます。破棄するものが回収されて、ようやくまた家の中にあるものを出すことができます。じきに仮置き場が指定され、仮置き場にも不用品を搬出できるようになります。しかし、仮置き場の数が少なかったり、地理的に遠い場合、大渋滞が発生し数時間かけて捨てに行くことになります。さまざまな背景がありますが、遅々として搬出作業が進まないと、早く次の段階に進みたい住民にとっては、多大なストレスとなっていきます。

写真4：家財の運び出し

写真5：家財の運び出し

２　土砂等の流入物の除去と畳の搬出

　一通り家財を運び出した後に、家の中に流入してきた土砂やヘドロの撤去を行います。家の中に重機を入れることは難しいため、人力で大人数での作業となる重労働です。土砂等をスコップで土のう袋や一輪車に入れ、回収場所に搬出していきます。その後、ようやく畳を運び出すことができます。畳は水を吸ってしまうと、80キログラムから100キログラムもの重さになり、運び出すのも一苦労です。また、これまでの水害で、各家で土のう袋に入れた土砂を、分別するために再度仮置き場で土のう袋から出す作業が発生し、二度手間となってしまうことがありました。2017年、九州北部豪雨の福岡県の被災地では、それを避けるために、土のう袋は使用せずに、行政と集積場所を決め、土のう袋にはいれずに土砂を積み上げ、重機とダンプで回収する試みが行われました。

写真6：畳の搬出

３　床下、壁の清掃と乾燥・消毒

　水害の場合、日常生活ではあまり目にしない床の下や壁の中まで被害が発生します。床の下には土砂やどろ水が堆積し、壁の内側では断熱材が水分をたっぷり吸っている状態になっています。2018年の西日本豪雨に見舞われた岡山県倉敷市では、２階まで浸水したため、１階の天井部分の断熱材まで水を含んでいました。これらを放置すると、悪臭を放ち、カビなどが大量に発生し、家がますます傷んでいきます。健康にも悪影響です。一般のボランティアではこれらの作業の一部は難しいため、大工作業などの専門性を持つボランティアや団体が、床板や壁材を剥がし、泥と断熱材の撤去を行っていきます。その後、雑巾や高圧洗浄機などで丁寧に汚れを落とし、消毒します。風通しをよくして、十分に乾燥させていきます。これらの工程を経て、ようやくリフォームを実施できる段階となります。このように、水害の後には、段階的に何度も災害廃棄物が搬出されます。そのため、行政の方では、搬出状況をみながら定期的に廃棄物を回収していく必要があります。この廃棄物の搬出と回収のスピードが、その後の自宅再建に大きく影響していきます。

写真7：床下土砂

写真8：床下清掃

４．災害廃棄物にまつわる課題と提案

１　分別周知の課題

　災害直後、多くの被災地で、災害廃棄物の置き場と分別の周知が難しい状況を目にしてきました。早く家を片づけ始めたい住民は、とにかく浸水してしまった家財を外に出さないことには、どうにもならない状況におかれます。そのため、分別が二の次になってしまったり、そもそも通常とは異なる災害廃棄物の分別方法を知らされていない場合もあります。家の前や道路、公園などには五月雨式に出された混合状態の廃棄物が山積みになっていきます。この状態が続くと、行政として分別のために多大なコストが発生します。分別のための労働力を確保し、それが難しい場合には、本来業務でない行政職員が分別に駆り出されるなど悪循環を生んでいきます。

　災害が発生してからの周知には時間がかかるため、平時から事前に防災訓練などの機会を利用して、災害時の仮置き場や災害廃棄物の分別方法を地域住民に周知しておく必要があります。日常から頻繁に目にするゴミステーションやゴミ収集カレンダーなどにも通常の分別方法と合わせて災害時の分別方法を記載しておくのも一つの方法です。また、行政では災害発生直後から配布できる災害廃棄物分別チラシのひな形なども事前に準備しておくと良いでしょう。その分別チラシに、水没してしまった木材や食器、衣服、写真などを再利用するための処理方法やリサイクル方法が記載されていると、住民の経済的な負担を軽減することができます。各地から多くのボランティアが駆けつけ家屋清掃を手伝いますが、ゴミの分別はかなり地域差があるため、ボランティアへの説明も重要です。行政はいち早く社協の運営する災害VCに、情報提供する必要があります。行政の廃棄物担当者は災害VC運営者と定期的に打合せを行い状況の共有や、変更事項の確認、周知の方法などを協議していきます。また、近年の被災地支援では、社協やNPO中間支援組織、支援団体などが集まる情報共有会議の実施が定着しています。行政担当者が情報共有会議に出向き、周知依頼するのも有効です。災害VCでは、オリエンテーション等で、活動するボランティアに知らせていきます。大きな災害では、災害VCに1日2,000人以上のボランティアが活動することもあります。被災者ニーズを聞き、直接一緒に活動するボランティアが、分別方法を理解していると、住民への情報伝達も円滑に進んでいきます。

写真9：公園に積まれた混合廃棄物

２　仮置き場における課題

　災害廃棄物の仮置き場の場所も、平時から行政と自治会で協議し決めておく必要があります。災害発生後に、役所から区長に自治会で仮置き場を決めて欲しいと急に投げられる例もあります。住民にとって、どこに何を置いてよいのか分からない場合、空き地や公園などが自然発生的に混合状態の集積場所となってしまうこともよくあります。また、仕方のないことかもしれませんが、仮置き場の変更や搬入ルールの変更が頻繁にある場合も、住民にとって負担となっています。他には、大きな仮置き場に廃棄物を持ち込み、分別しながら廃棄する作業はかなり時間がかかります。そのため、仮置き場周辺では、必ず渋滞が発生しています。一回、廃棄物を捨てに行くだけで、3時間も4時間もかかってしまい、その日はほとんど作業ができないということもあります。これはどの被災地でも発生する大きな課題のひとつです。家の前や歩道に置かれた災害廃棄物を、行政が回収車をまわし回収する方法をとっている自治体もありました。この方法は、効率的で素早く災害廃棄物を仮置き場に搬入できる利点があります。2019年に佐賀県を襲った九州北部豪雨では、役所が自衛隊と連携し、自衛隊の車両でスピード感をもって災害廃棄物を回収していました。

　緊急期が過ぎて、仮置き場での廃棄物の受け入れ量が減少してくると、仮置き場も毎日運営していたものが、平日のみの受入れとなり土日は閉所する運営になっていきます。平常運営に戻していくための大切な取り組みですが、閉所する曜日には検討が必要です。仕事をしている住民など、土日で自宅の片づけ作業を行う方達が多くいます。また、災害VCも平日よりも圧倒的に週末に多くのボランティアが集まり、作業を行います。土日にこそ、清掃活動が進みますので、その時に仮置き場が閉所していると廃棄物を持って行く先に困ります。本来は不要な一時的な集積場所を新たに設け、別の平日に回収するという二度手間が発生します。結果的に、災害VCのニーズ対応効率が悪くなり、被災者の住宅再建も遅れてしまいます。仮置き場の開所日時を検討するタイミングでは、被災者ニーズを考慮にいれながら、災害VC運営者の意見も取り入れるとよいでしょう。

写真10：仮置き場

写真11：自衛隊連携

３　災害廃棄物から一般ごみへの切り替え時期の課題

　災害時、災害廃棄物となった物は無料で破棄することができますが、平時では粗大ごみなどは通常有料のゴミとして廃棄する必要があります。それをどのタイミングで切り替えていくのかは、行政にとって悩ましい課題でもあります。ある一定の期間を過ぎると、特にリフォームが行われるような時期になると、一見すると災害廃棄物なのかリフォーム等で出された粗大ごみなのかが、判別が難しい時期がやってきます。この時期には、災害廃棄物の量自体は減少していきますが、自宅の再建か解体かを悩んでいる住民や避難所からようやく自宅に戻り片づけに手を付け始めた住民なども存在します。そのため、一律に仮置き場を閉鎖することができません。しかし、粗大ごみの持ち込みが多くなると、困る被災者がいると分かっていても仮置き場を閉めるという判断に追い込まれる自治体もありました。例えば、リフォーム業者が、無料で廃棄するために産業廃棄物を仮置き場に持ち込むケースも出てきます。

　このため、災害廃棄物から一般ごみへの切り替え時期には最低1カ月から2カ月ぐらいの猶予期間が必要だと考えています。ある自治体の対応事例としては、仮置き場への住民等の持ち込みを終了させ、行政が災害廃棄物の回収曜日を設定しました。家の前に災害廃棄物を出し、住民が役所の担当課に回収の予約を入れます。その後、定期的に業者が災害廃棄物を回収していきます。また、担当課と災害VC運営者と協議し、支援団体やボランティアには仮置き場へ入場できる証明書を発行し、その証明がある場合に仮置き場を利用できる仕組みをとっていました。猶予期間があると、住民にとっても片付けの目途を立てることができます。

４　公費解体に関する課題

　残念ながら自宅の再建を断念し、解体を選ばざるを得ない住民もいます。一般的には、公費解体の制度を利用します。公費解体は、り災証明書で「全壊」、「大規模半壊」、「半壊」の判定を受けた家屋等の解体・撤去について、所有者の申請に基づき、行政が所有者に代わって解体・撤去を行う制度です。公費解体の制度を利用する際に、説明会等で行政からは「家屋内の家財道具等を全て搬出してください。家財道具等の撤去は本制度の対象外となります」という、案内がなされます。業者は家屋の解体を請け負っているため、「家財道具等」の搬出を終えていないと工事を開始しません。しかし、この「家財道具等」に何が含まれるのかが、大きな問題となってきます。これまでの被災地では、例えば、給湯器、室外機、畳、キッチン、洗面台、窓ガラス、サッシ、洗面台、ドア、カーポートなどが、「家財道具等」に含まれるのか自治体や業者によって判断が分かれました。住民からすると、家をどのような状態にすれば解体してもらえるのか分かりづらい状況になります。また、家に備え付けられている設備に関するものは、撤去を求められても、自力では難しいのが現状です。困っている住民の声は、災害VCにも寄せられますが、一般ボランティアでは設備の撤去は難しく、数少ない技術を持つ支援団体に頼ることになります。これらによって、公費解体の申請や着工が遅れていきます。役所の担当課としては、予想以上に公費解体の申請が遅かったり、業者の工事着工までに時間がかかり、焦っていくことになります。自治体としては、公費解体の説明をする際、具体的にどのような状態であれば工事が着工できるのか住民に示していく必要があります。2018年の西日本豪雨の岡山県倉敷市では、そのような課題が発生しやすいことを、支援団体の方から市社協に相談し、事前に市役所の担当課と協議し対策を検討していきました。

５．要となる災害ボランティアセンターと行政との連携

　時期と共に変化する多様な被災者の困りごとを解決していくためには、単一の組織や制度では限界があります。法律に基づいて基本的なセーフティーネットの役割を担う行政と、きめ細かい柔軟な対応を行う民間支援組織が、互いの強みを活かしながら具体的に連携を図る必要があります。地域の社協が運営する災害VCは、被災者とボランティアをつなぐと共に、支援者間をつなぐハブとなる機能を持っています。その支援組織のネットワークは、行政の職員にとっても、新しい課題解決を検討できる場になると考えられます。近年の被災地では、特に連携を図る場として、社協、支援団体、中間支援組織、行政などを含めた情報共有会議が開催されています。

１　2018年西日本豪雨　岡山県倉敷市の取り組み

　西日本豪雨で5,700棟を越える住宅が全壊、大規模半壊、半壊する大規模な洪水被害を受けた倉敷市では、連日大勢の災害ボランティアが倉敷市災害VCにかけつけ、被災家屋の清掃活動が行われていました。倉敷市は、市職員を倉敷市災害VCに派遣し、その運営を支えると共に、行政との連絡調整業務を担っていました。派遣されたのは企画財務局の主幹で、平時から役所内で各部署と接点があり、その関係性を活かし各部署と災害VCとをつなぐ重要な役割をはたしていました。

　大勢のボランティアの協力もあり、家屋の清掃活動が進む中で、公費解体の申請受付も開始されました。公費解体の申請受付が開始されてしばらく経つと、担当課では予想していたよりも申請が4割も少なく、実態を知りたいと考えるようになりました。一方で、社協では住民からのニーズがまだあり、仮置き場が閉鎖されると困る事態になると感じていました。そこで、社協と公費解体の担当課と廃棄物処理の担当課の3者で協議が持たれました。その中で、社協は災害VCに集っている支援団体やボランティアの協力を得て、被災地域の全戸訪問によるニーズ調査を実施することになりました。その際、家屋清掃ニーズの調査と共に、公費解体の希望有無と申請の促しも合わせて行われました。これによって、災害VCとしては今後のニーズ動向を知る目安となり、廃棄物処理の担当課としても仮置き場で廃棄物の受入れ目途をたて、予算確保を検討することができました。合わせて住民の公費解体の実態と申請するにあたってハードルになっていることも把握し、対応を検討することができました。これらの情報は、情報共有会議でも支援団体に共有され、市役所の動きを理解することにも繋がりました。

写真12：情報共有会議

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